時論廣場》憲法要求法治,憲法法庭爲何縱容人治?(李念祖)

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新任大法官陳忠五(左一)、蔡彩貞(左二)、朱富美(右二)、尤伯祥(右一)(本報資料照片,黃世麒攝)

4位新科大法官已於本週就任,人們或許會問:憲法法庭會不會有些新風貌值得期待呢?憲法法庭是憲政法治的最後防線,該被期待的方向是:繼續致力提升法治,消除人治,保障人權。

就在1個多月前,憲法法院111年憲裁字第77號裁定不受理一個案件。起因於聲請人聲請赦免,總統久無迴應,既未準也未駁;聲請人向憲法法庭主張受刑人有請求赦免的權利,但《赦免法》關於赦免之發動、赦免事由及行使赦免權力之正當程序等面向,立法規範均嚴重不足,有牴觸正當法律程序原則及憲法意旨之虞,也已違反了《公政公約》第6條第4項的規定。

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憲法法庭則以爲,依憲法第40條之規定,赦免爲總統之特權,憲法並未賦予人民得請求赦免之基本權;《公政公約》第6條第4項規定雖然訂有「請求赦免的權利」,惟不以爲赦免是憲法所保障的權利。乃不受理其聲請。

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憲法法庭這項裁定,或是因爲行使請求赦免的權利並不保證得到赦免的結果,所以即使是死刑犯請求赦免遭拒,也不以爲是生命權受到侵害。乍聽之下,似乎不無道理。但是,憲法法庭忽略了兩個重要的憲法爭點。遽下結論,令人遺憾。

請求赦免即使不因其系用來救濟權利而構成實體權利,但是《公政公約》既然將之規定爲「權利」,就是要求有赦免權力者給予審慎適法裁量,不論準駁都應爲答覆的程序性權利無疑。正如憲法第16條保障訴訟權,也不保證訴訟當事人必然勝訴的實體權利,卻是保證法院須依正當法律程序聽訟的程序性權利。請求赦免固然不是提起訴訟,但憲法第16條同時也保障「請願權」;請求赦免的權利實與請願權無殊。

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應無理由否認,《公政公約》保障的赦免請求權也是憲法上請願權所涵蓋的範圍。請求赦免成權利的意思是,總統可以赦免,也可以不赦免,但是不能置之不理;聲請人應有得到總統答覆的程序權利。憲法法庭見不及此,是其嚴重失察之處。

更應檢討者,憲法法庭以爲赦免是憲法賦予總統的「特權」,卻不認爲請求赦免有理由成爲人民的基本權利。這是認爲赦免是統治者的恩賜嗎?不禁要問:憲法法庭是在提倡法治,還是在爲人治背書呢?論者常說,赦免是專制王權在憲法時代的殘留遺蹟。專制時代的聖王,生殺予奪全在一人,赦免其實是用來彰顯聖王慈悲與仁德的方法;蘇東坡想像皋陶曾說殺之三,堯說宥之三,稱讚其爲「忠厚之至」,即爲一證。

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恩賜是好聽的說法,其實只是恣意的代名詞。憲法規定赦免權力屬於總統,難道會是爲了延續「予奪由心」的恣意?憲法40條原是在賦予總統救濟司法裁判的不到之處,但是憲法法庭忽略的是,該條同時要求總統必須「依法」行使四項赦免權力。「依法」兩字,代表的正是法治拘束。這該是法治國家的赦免與人治時代的赦免關鍵的差異所在。

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憲政崇尚法治,拒絕人治。人治與法治的差異在於,人治容許恣意,法治則禁止恣意。赦免乃是元首在事後推翻或改變司法裁判的權力。將赦免視爲「特權」,等於容許元首恣意;憲法上明定「依法」行使赦免權力,正系避免元首恣意。基於法治的最基本要求,應該交由民主國會用法律規範總統行使赦免權力時應該遵循的正當程序。法律至少應該規定總統的赦免權(包括大赦、特赦、減刑與復權)所對應的事由、行使赦免時各應慎重考慮的因素、不予赦免時應有的處置,絕不該放任總統恣意而爲。

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現行《赦免法》就此完全付之闕如,總統是否赦免、如何赦免,甚至相應不理,連像對請願權人一樣給個答案也做不到,全憑總統的好惡喜怒,這是人治,不是法治,憲法法庭居然也是如此縱容總統,拒爲司法審查,自不是法治國家的司法所當爲。此項不受理裁定似乎仍在延續人治,輕易放過了經由正確理解憲法用法治約束人治的機會。

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又有4位新大法官到任,憲法法庭會不會有新的作爲呢?

(作者爲東吳大學法律研究所教授)

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